Protocolul nr. 14 la Conventia europeana a drepturilor omului va intra in vigoare

Rusia a ratificat intr-un final apoteotic prevederile Protocolului nr. 14, care schimba radical procedura de judecare a plangerilor in fata CEDO.
Protocolul va intra in vigoare la 1 aprilie 2010. Textul protocolului este disponibil aici, iar prezentarea principalelor modificari este in materialul de mai jos.

Principalele modificări aduse procedurii:

În ciuda unor propuneri mai radicale şi a unei necesităţi în acest sens, Protocolul nr. 14 nu modifică radical sistemul instituit prin Convenţie, dorind să ofere Curţii mijloacele procedurale şi flexibilitatea necesară pentru a trata plângerile în durate de timp acceptabile şi permiţându-i, în acelaşi timp, să se concentreze asupra cazurile mai importante. Pentru a atinge acest obiective, amendamentele sunt aduse în trei domenii impor­tante: întărirea capacităţii de filtrare a Curţii, ţinând cont de numărul imens de plângeri cu care este sesizată; introducerea unui nou criteriu de admisi­bilitate care să elimine cauzele lipsite de importanţă; măsurile privind plân­gerile repetitive. Împreună, aceste elemente de reformă vizează redu­cerea tipului consacrat de către Curte plângerilor inadmisibile şi a celor repetitive, creând posibilitatea de tratare cu celeritate şi atenţie a plângerilor ce ridică probleme importante.

A. Modificările privind întărirea capacităţii de filtrare a plângerilor

Una din cele mai importante amendamente aduse Convenţiei este instituirea formaţiunii jurisdicţionale a judecătorului unic, alături de comitete, Camere şi de Marea Cameră. Judecătorul unic va completa meca­nis­mul de filtrare a recursurilor individuale supuse Curţii, în scopul degre­vării comitetelor de petiţiile ce apar evident inadmisibile. Acest judecător unic va permite filtrarea mai rapidă a plângerilor absolut nejustificate, pentru a nu mai fi nevoie de convocarea a trei judecători care să se pronunţe asupra inadmisibilităţii unei plângeri aberante, juridic vorbind.

Judecătorul unic va avea puterea să declare o plângere inadmisibilă atunci când inadmisibilitatea acesteia este absolut evidentă, în caz contrar urmând să sesizeze un comitet de trei judecători pentru a pronunţa decizia privind admisibilitatea ori inadmisibilitatea plângerii. Cred că intervenţia judecătorului unic va putea să apară în mai multe situaţii, frecvente în practică Curţii:

a) introducerea unor plângeri aberante, care nu nicio legătură cu sistemul Convenţiei. Nu de puţine ori, Curtea este sesizată de persoane care cer modificări ale unor înregistrări de carte funciară sau se plâng de faptul că un vecin ascultă muzică prea tare. Este cel puţin energofag ca astfel de plângeri să fie respinse prin judecata a trei judecători ai Curţii;

b) plângerile abuzive, astfel cum sunt înţelese în jurisprudenţa Curţii la care am făcut referire în comentariul art. 35;

c) existenţa unei practici constante a Curţii privind inadmisibilitatea unor plângeri. Spre exemplu, Curtea consideră constant ca inadmisibile plângeri privind durata procedurii, atunci când sistemul intern cunoaşte o cale de recurs neexercitată;

d) plângerile care sunt, în mod evident, tardive;

e) plângerile care ies, în mod absolut evident, din domeniul de incidenţă al textelor Convenţiei.

B. Introducerea unei noi condiţii de admisibilitate

O a doua modificare extrem de importantă costă în introducerea unei noi cauze de inadmisibilitate a petiţiilor individuale. Astfel, o plângere va putea fi respinsă dacă se apreciază că reclamantul nu a suferit un prejudiciu important, cu excepţia cazului în care respectul drepturilor omului garantate de Convenţie impune o examinare pe fond a cauzei şi cu condiţia de a nu respinge pentru acest motiv nicio cauză care nu a fost examinată în mod corespunzător de un tribunal intern. Măsura are ca scop degrevarea Curţii de plângerile fondate, dar în cazul cărora preju­diciul produs era absolut insignifiant, permiţând concentrarea resurselor limitate din punct de vedere logistic către cazurile mai importante, în care pronunţarea unei soluţii rapide este vitală. Judecarea unor astfel de plângeri este nejustificată pentru că blochează judecarea rapidă a plânge­rilor care privesc situaţii de o gravitate ridicată şi în care o decizie prea mult întârziată riscă să fie inutilă.

La acest moment, este imposibil de spus în mod exact şi concret care sunt situaţiile în care astfel de plângeri vor fi declarate inadmisibile, presupunând că prevederile protocolului vor intra în vigoare. În opinia mea, introducerea acestui criteriu a fost influenţată de jurisprudenţa de origine britanică care aplică frecvent principiul de minimis non curat praetor pentru a evita să se pronunţe asupra unor litigii care au obiect derizoriu. În consecinţă, una dintre sursele care trebuie avute în vedere pentru a stabili modul de incidenţă al acestui criteriu este jurisprudenţa britanică şi americană în materie care au stabilit nişte criterii de estimare a importanţei litigiului.

Înainte de a le prezenta, trebuie însă subliniat că, într-o anumită formă şi în anumite domenii, Curtea a aplicat şi anterior acest criteriu de admisibilitate a plângerilor. Amintesc aici că, pentru a discuta despre o violare a art. 3, este necesar ca tratamentul aplicat să aibă o minimă gravitate, că art. 5 nu se aplică la privările de libertate de durata a câtorva minute, că art. 6 nu este violat dacă, în ciuda unor mici incidente procedurale, echitabilitatea generală nu a suferit grav, că art. 8-11 implică, în examinarea proporţionalităţii, gravitatea sancţiunii impuse etc. Rezultă astfel că acest nou criteriu trebuie privit altfel decât în acest sens, altfel el nu ar mai fi avut rost. Dacă oricum, în multe domenii, Curtea respingea plângerile ce vizau aspecte minore, înseamnă că acest nou criteriu trebuie să vizeze altfel de criterii decât cele utilizate până acum, altfel ar fi lipsit de orice efect util.

Având în vedere jurisprudenţa anglo-americană, imensă din punct de vedere cantitativ şi calitativ, cred că trebuie avute în vedere următoarele criterii pentru a determina importanţa unui prejudiciu produs unei persoane:

-          valoarea materială a prejudiciului produs, subliniind însă că în multe domenii valoarea prejudiciului material produs este irelevantă.  De exemplu, rechiziţionarea de către stat a unui creion, în valoare de 1 euro, poate fi considerată o violare a dreptului de proprietate care nu a produs însă un prejudiciu important persoanei în cauză. Din acest punct de vedere, probabil că un bun indicator ar fi jurisprudenţa consacrată art. 41 din Convenţie.

-          Ratio legis, adică verificarea intenţiei autorilor Convenţiei şi a raţiunii pentru care un anumit drept a fost instituit. De exemplu, când se invocă violarea art. 13 ar fi mai greu de susţinut că nu există niciun prejudiciu important, câtă vreme raţiunea instituirii acestui text nu a fost aceea de a obliga statele să admită anumite acţiuni, ci doar de a permite unei persoane să se plângă de încălcarea drepturilor sale. În acelaşi timp, pare absolut evident că, ţinând cont de ratio legis, există domenii precum protejarea dreptului la viaţă, interdicţia torturii etc. în care nu se pune problema unui prejudiciu minim produs reclamantului.

-          Aspecte sociale, fiind necesară verificarea consecinţelor în plan general ale actului acuzat, indiferent de prejudiciul minim produs asupra persoanei în cauză. Dacă, spre exemplu, statul decide să ia din toate conturile persoanelor fizice câte 1 leu, este greu de spus că actul este lipsit de importanţă, chiar dacă privit din perspectiva unei singure persoane acesta poate fi calificat ca fiind lipsit de importanţă.

-          Gradul de culpabilitate al statului, fiind cert că atunci când există rea-credinţă vădită din partea statului situaţia creată este mai gravă decât atunci când actul statului este bazat pe anumite justificări.

După părerea mea, criteriul aspectelor sociale ori publice, împreună cu cel de al raţiunii textului, reprezintă cheia întregii probleme. Curtea joacă, vrând- nevrând, de multe ori rolul unei instanţe cvasi-constituţionale, pronunţându-se de multe ori cu privire la compatibilitatea cu Convenţia a unui întreg sistem legislativ sau a unei legi, privită de multe ori în abstract. O privire asupra jurisprudenţei relative la art. 8 poate justifica această opinie. În aceste condiţii, ea trebuie să iasă din sfera restrânsă a problemei unui individ care o sesizează şi să arunce o privire generală asupra problemei pentru a decide dacă merită sau nu să se pronunţe asupra plângeri introduse. Altfel, există riscul ca, respingând pe bandă rulantă plângeri aparent insignifiante, dar care vizează probleme generalizate într-un anumit context, Curtea să adâncească insecuritatea juridică a persoanelor din statele membre, ceea ce contravine obiectivelor sale astfel cum au fost de atâtea ori enunţate.

De aceea, cred că această excepţie de la inadmisibilitatea plângerilor trebuie interpretată în sens larg de către Curte, pentru că, aşa cum am mai spus şi mai sus, sunt de părere că succesul său se datorează în principal faptului că nu s-a aplecat doar asupra problemelor grave, ci şi a celor care păreau banale şi lipsite de o importanţă semnificativă. Pe post de exemplu, amintesc că afacerea Ozturk, în care Curtea a stabilit criteriile de aplicabilitatea a art. 6 în materie penală, vizează o banală şi insignifiantă amendă de circulaţie, că afacerea Anghel care a dat peste cap sistemul român de răspundere contravenţională vizează, de asemenea, o amendă de 30 de euro etc.

Tocmai de acea, textul art. 12 din Protocolul nr. 14 nu împiedică judecarea oricărei plângeri în cazul căreia reclamantul nu a suferit un prejudiciu important. Astfel, potrivit viitorului text al art. 35, Curtea va judeca totuşi şi acele plângeri în care, în ciuda banalităţii lor aparente, se ridică probleme importante privind aplicarea şi interpretarea Convenţiei, ceea ce va permite Curţii să îşi continue rolul de principal instrument în lupta contra tentaţiei exercitării arbitrare a puterii statelor.

O a doua excepţie de la inadmisibilitate apare atunci când instanţele interne ale statului nu au examinat situaţia reclamantului în mod corespunzător. Soluţia este firească, în condiţiile în care jurisprudenţa Curţii este constantă în a considera că, dată fiind competenţa sa subsidiară, aparţine în primul rând statului sarcina de a rezolva la nivel intern problemele apărute, prin activitatea organelor şi instituţiilor sale. Or, în condiţiile unei omisiuni de a analiza o situaţie potenţial contrară preve­derilor Convenţiei, ar fi inadmisibil ca, dincolo de banalitatea situaţiei şi a prejudiciului minor ce s-a produs, problema ridicată de către reclamant să nu fie examinată corespunzător nici de către instanţele naţionale, nici de către cele internaţionale.

C. Măsuri privind plângerile repetitive

În fine, ultima amendare importantă a prevederilor Convenţiei implică modificarea competenţelor Comitetelor Curţii şi introducerea concep­tului de «jurisprudenţă stabilă a Curţii». Astfel, Comitetele vor avea com­petenţa de a declara inadmisibilă sau radia de pe rol o plângere indivi­duală, dacă o astfel de decizie poate fi luată fără o examinare complementară sau de a declara admisibilă şi adopta o hotărâre pe fond atunci când chestiunea referitoare la interpretarea sau aplicarea Convenţiei care este la originea cauzei face obiectul unei jurisprudenţe stabilite a Curţii. Prin această modificare se urmăreşte fluidizarea activităţii jurisdicţionale a Curţii, dându-se în competenţa comitetelor soluţionarea acelor cauze ce fac parte dintr-un contencios repetitiv şi care constituiau aproximativ 60% din totalul plângerilor declarate admisibile. În acest mod se vizează, alături de soluţia accelerării respingerii plângerilor inadmisibile, obţinerea unei soluţii rapide şi pentru acele ipoteze în care soluţia admiterii plângerii este certă, aşa cum se întâmplă atunci când există o jurisprudenţă stabilă a Curţii.

Cu alte cuvinte, s-a considerat, în mod just, că este inutilă concentrarea forţelor a şapte judecători dintr-una din camerele Curţii pentru a admite o plângere ce ridică o problemă ce a mai fost soluţionată de zeci de ori anterior. De asemenea, în aceste situaţii, este absolut inutil ca reclamanţii să aştepte declararea admisibilă a plângerii şi apoi admiterea sa, în condiţiile în care există o jurisprudenţă stabilă a Curţii în sensul admiterii unor plângeri asemănătoare. Nu îmi este însă foarte clar ce se înţelege prin «jurisprudenţă stabilă». Este evident că atunci când Curtea a pronunţat o hotărâre pilot, în baza art. 46, se poate vorbi despre o astfel de juris­prudenţă, însă aştept cu interes să văd dacă instanţa europeană va considera o hotărâre pilot ca fiind jurisprudenţă stabilă şi pentru alte state decât cele contra cărora s-a pronunţat hotărârea pilot şi care au un sistem juridic intern asemănător.

În opinia mea, esenţial pentru creşterea eficacităţii sistemului instituit prin Convenţie odată cu această modificare este includerea în noţiunea de „jurisprudenţă stabilă” nu doar a hotărârilor pilot, pronunţate în baza art. 46 din Convenţie, ci şi a jurisprudenţei stabile sau constate a Curţii în domenii în care nu s-a pronunţat vreo hotărâre pilot. Este cert că dacă, spre exemplu, hotărârea Străin c. România a fost urmată de alte zeci identice, orice plângere care are la bază o stare de fapt identică va fi soluţionată în mod identic. În consecinţă, cred că, în aplicarea noilor reguli, o astfel de ipoteză va intra în competenţa comitetului de trei judecători ai Curţii. Rămâne însă de determinat răspunsul la trei întrebări, la care răspunsul este dificil de anticipat.

Prima din ele este aceea de a şti de la a câta hotărâre de condamnare încolo se poate vorbi despre o plângere repetitivă. A doua întrebare este de şti ce înseamnă exact jurisprudenţă repetitivă, în condiţiile în care, în multe domenii, starea de fapt cu care este sesizată Curtea nu este absolut identică. Mă gândesc aici la plângerile ce vizează durata excesivă a procedurii ori plângerile ce vizează violarea dreptului de acces la justiţie din cauza unei valori excesive a taxei de timbru. În fine, ultima problemă este aceea de a şti dacă, atunci când nu există decât o singură hotărâre de condamnare, însă aceasta este exprimată în termeni deosebit de fermi, care nu par să mai admită posibilitatea de a reveni asupra soluţiei, se poate sau nu vorbi despre o jurisprudenţă stabilă. Mă gândesc aici la principii expuse cu forţă de Curte, precum cele din hotărârea Nachova c. Bulgaria. Istoria a dovedit că astfel de hotărâri de forţă ale Curţii sunt întotdeauna urmate în jurisprudenţa viitoare, însă este greu de stabilit că o singură hotărâre constituie o jurisprudenţă stabilă.

În consecinţă, după părerea mea, această modificare poate juca un rol destul de important în accelerarea procedurilor în faţa Curţii şi în tratarea mai eficace a plângerilor introduse în faţa sa, însă efectele exacte ale sale rămân a fi determinate în funcţie de interpretarea jurisprudenţială care va fi oferită noţiunii de jurisprudenţă stabilă.

D. Alte modificări

Pe lângă amendamentele esenţiale pe care le-am tratat mai sus, s-a profitat de adoptarea acestui Protocol pentru a regla şi alte aspecte mai puţin importante din punct de vedere al eficacităţii sistemului. Acestea vizează:

- creşterea duratei mandatului judecătorilor Curţii de la 6 la 9 ani şi instituirea interdicţiei reeligibilităţii judecătorilor. Cred că măsura vine să asigure, pe de o parte, un grad de profesionalism mai ridicat al judecătorilor Curţii şi, pe de altă parte, să crească independenţa şi imparţialitatea acestora, în sensul Recomandării nr. 1649 din 2004 a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei;

- modificarea procedurii de numire a judecătorilor ad-hoc, care vor fi numiţi de Preşedintele Curţii de pe o listă de rezervă furnizată de fiecare stat-parte. Este o măsură de accelerare a judecării unor cauze, în care este necesară numirea unor judecători ad-hoc, pentru a nu se pierde prea mult timp cu numirea acestor judecători;

- instituirea posibilităţii Comisarului pentru drepturile omului de a prezenta observaţii scrise şi de a lua parte la audierile Camerelor şi ale Marii Camere;

- modificarea procedurii de anchetă şi a celei de soluţionare a cauzei pe cale amiabilă. În acest sens, Curtea va putea proceda la o anchetă şi se va putea pune la dispoziţia părţilor în vederea soluţionării pe cale amiabilă a litigiului în orice moment al procedurii, şi nu doar după decizia de admisibilitate;

- instituirea competenţei Comitetului de Miniştri de a supraveghea executarea termenilor reglementării amiabile a unei cauze, aşa cum figurează aceştia în decizia Curţii, corectându-se astfel o omisiune regretabilă în textul Convenţiei. Până la acest moment, Comitetul de Miniştri avea ca şi competenţă verificarea doar a executării hotărârilor de condamnare, lipsind posibilitatea de a supraveghea şi de a obliga statul să îşi execute obligaţiile pe care acesta şi le-a asumat cu ocazia unei înţelegeri amiabile;

- consolidarea competenţei Comitetului de Miniştri de a supraveghea executarea hotărârilor Curţii. Astfel, atunci când Comitetul de Miniştri va considera că executarea unei hotărâri definitive a Curţii este împiedicată de o dificultate de interpretare a acesteia, Comitetul poate decide, cu o majo­ritate de 2/3, sesizarea Curţii cu o cerere de interpretare a hotărârii. Mai mult, atunci când constată că un stat refuză să se conformeze unei hotărâri, Comitetul Miniştrilor va putea sesiza Curtea cu această problemă, după notificarea statului în cauză. Curtea va examina dacă, prin conduita sa, statul respectiv a încălcat dispoziţiile Convenţiei privind caracterul obligatoriu al hotărârilor Curţii, în măsură să antreneze răspunderea internaţională a statului. Comitetul de Miniştri va examina, într-un asemenea caz, măsurile ce trebuie luate, în baza Statutului Consiliului Europei (aplicarea de eventuale sancţiuni, inclusiv sancţiuni pecuniare);

- se adaugă prevederea expresă conform căreia „Uniunea Europeană poate adera la Convenţie”. Probabil că astfel s-a dorit încurajarea posibilităţii UE de a adera la prevederile Convenţiei şi a indica astfel cu claritate rolul Curţii de la Strasbourg de instanţă supremă în materia drepturilor şi libertăţilor fundamentale, chiar dacă şi instanţele de la Luxemburg au astfel de competenţe.